土地成片开发如何体现科学性公益性

　　2020年1月1日起，关乎亿万农民切身利益的新《土地管理法》正式实施。此次修法以来一直备受争议的成片开发建设征地，在新增了多个限定后被纳入公共利益范畴。

　　成片开发建设用地，一直是土地征收中备受关注的领域。一方面，成片开发确实有利于产业发展和资源配置进行合理的规划和布局，便于开展大规模土地基础设施建设，形成功能齐全的土地区块。比如，广州十余年来的“三旧”改造实践中，诸如产业园区建设、旧村庄改造等“三旧”改造项目，是通过土地征收成片开发的方式进行。但另一方面，成片开发争议焦点在于其是否具有公共利益属性。

　　按照新法规定，成片开发应当同时符合国务院自然资源主管部门规定的标准。当前，为避免对经济社会发展影响过大，科学界定土地征收成片开发的具体标准刻不容缓。成片开发具体标准的界定有其体系逻辑，笔者认为，可从秉持科学性与公益性两步进行：

　　第一，成片开发规模的科学性。成片开发的面积如果过小，无法发挥其规模效应；面积过大，可能因资金不足，造成土地资源闲置浪费；同时，我国不同地区土地成片开发的规模效应亦不同。实践中，地方政府一次性出让大片土地，不利于对土地供给实行实时调控，不利于取得符合实际的土地收益，我国各地出现的不同程度的产业园区土地撂荒现象即是例证。因此，成片开发的规模，应当根据社会经济发展和市场需求情况，按照产业结构合理、节约集约、因地制宜的原则，进行深度分析和科学论证，形成一套以土地用途、最低开发面积、每平方公里最低投资金额、开发建设周期、容积率、建筑密度等指标为测算依据的复合性界定标准。具体的规模标准，应体现技术性、科学性。

　　第二，成片开发的公益属性。根据《土地管理法》第45条，成片开发土地征收必须符合“为了公共利益的需要”。即便该条同时规定成片开发应当限制在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，且须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入国民经济和社会发展年度计划，但基于目前我国各项规划的编制与实施现状，规划难以保障成片开发用地的公共利益属性。因此，成片开发符合各项规划，只能作为判断拟征收地块是否具备采取征收方式的基本资格，旨在淘汰明显不是为了公共利益需要的征收决定，还需进一步判断征收目的是否具有实质性与必要性，以符合“确需征收农民集体所有土地”的条件要求。

　　根据缩小征地范围的立法精神，可通过两条途径来控制成片开发的公益属性：

　　一是，明确区片内的公共利益项目必须占绝对多的面积比例，如80%以上，同时应当保障公共利益用地项目先行。具体可规定：为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收集体土地，经省级以上人民政府批准，可以组织实施成片开发建设：由政府组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段的村庄进行改建需要用地的；由政府组织实施产业园区建设需要用地的（可列举准予进行成片开发建设的产业目录清单，或者不予批准的负面清单）；由政府组织实施的新设经济功能区建设需要用地的。上述情形中，开发范围内公共利益项目用地比重应占区片土地面积80%以上，且须保障先行建设。

　　二是，明确要求征收部门论证成片开发的公益性与必要性，该论证报告的内容应包括开发目的、法律依据、用地范围及面积、土地权属及适用现状、公益性评估、必要性评估、既有土地权利人保障情况等内容。《土地管理法》第47条第2款要求征收决定前应组织开展社会稳定风险评估。事实上，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后，多地出台国有土地上房屋征收社会稳定风险评估实施办法，明确规定风险评估内容应包括征收项目的实施是否符合有关法律法规的要求，是否为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要等。因此，在界定成片开发标准时，可规定：征收决定部门在作出成片开发土地征收决定前，应当依法组织开展社会稳定风险评估。一是合法性评估。征收项目是否符合法律规定，是否符合公共利益的需要，是否符合法定审批程序。二是有效性评估。征收项目是否兼顾群众的现实利益和长远利益，是否得到大多数群众的理解和支持，是否尽最大可能维护所涉及群众的合法权益。三是必要性评估。征收补偿方案是否公平合理，是否与本地经济社会发展水平相适应，是否具备实施的时机和条件。

　　总之，制定成片开发的标准，既要秉持科学性，把成片开发的制度优势充分发挥出来，又要保障公益性，加强制度创新，不断完善和发展中国特色社会主义土地管理法律制度。

　　（作者系广东外语外贸大学土地法制研究院副院长、副教授）