土地收益分配变局开启:28万亿卖地钱6.6%投向农业农村?

第一财经

作者：刘展超    责编：胥会云

最近几年，全国土地出让收入一年要达到6、7万亿元，土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于三农增加了600、700亿元的投入。

从“十四五”开始，土地出让增值收益的分配将在城市与农村之间逐步调整，千亿规模的增量资金将支援乡村振兴。

近日，中办、国办印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（下称《意见》），要求按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收入城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板。

“最近几年，全国土地出让收入一年要达到6、7万亿元，土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于三农增加了600、700亿元的投入。毫无疑问，这项改革的逐步实施，将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。”在24日的国新办发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊说。

土地出让纯收益大约占20%

韩俊表示，土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益主要还是用在城市，城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。

土地增值收益多少投向了城市建设，又有多少投向了农村？此前官方较少披露此类数据。

“我们作了一个统计，从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例比农村要高得多。”韩俊说。

韩俊认为，要全面促进乡村振兴，需要真刀真枪地干，需要真金白银地投。除了继续增加财政一般公共预算“三农”的投入以外，也要想办法拓宽资金来源渠道，提高土地出让收入用于农业农村的比例，就是一个重要的资金筹措渠道，是一个重要的制度安排。

底线：8%

按照《意见》要求，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

如何实现这个目标？《意见》规定，以省（自治区、直辖市）为单位确定计提方式。各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：

一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

为何给地方提供了两种计提方式？

韩俊表示，这两种方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出让收益是土地出让收入扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等成本性支出后的收益，反映了各地实际可以统筹使用的资金规模。但是土地出让成本性支出的标准很难统一规定，一些地方很容易通过做大成本性支出，来缩减土地出让收益，我们在调研中也遇到很多这样的情况。土地出让收入是直接缴入地方国库的，收入数目是有据可查的，便于操作和监督，但是它不能够完全反映地方可以使用的资金规模。

“在征求地方意见的过程中，不少省份选择按收入的一定比例来计提，也有不少的省份选择按收益的一定比例来计提。所以说为了照顾各地实际，避免“一刀切”，文件提出了两种方案供地方来选择。”韩俊说。

为什么按收益计提方式中还又加了一个不低于土地出让收入8%的条件？

韩俊表示，主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，会缩减土地出让收益。《意见》里明确提出，不得虚增土地出让成本、缩减土地出让收益。如果不作这样的规定，在有些地方政策就会缩水。

农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀也表示，即使地方“做小”了土地出让收益，还有“土地出让收入的8%”这个比例来把关，这就为资金计提规模划出了底线。不管两种方式怎么提，底线就是不能低于土地出让收入的8%。

相比于现状（6.6%），新政策出台后土地出让收入用于农业农村方面的比例如能提高到8%，按照一年7万余元土地出让收入计算，则可直接为“三农”建设增加千亿元投入。

不增加地方新负担

对于地方而言，此次改革并不直接影响当地的土地出让收入或收益，但改变的是这笔资金的投向，如果增加对三农投入千亿元规模，也同时意味着投向其他领域的会相应缩减千亿元。

现在一些地方基层政府财政形势比较紧张，提高土地出让收入用于农业农村的比例，会不会对地方财政收支带来一些影响？

对此，吴宏耀认为，提高土地出让收入用于农业农村的比例，是城乡关系的一次重大调整，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构。

不过，《意见》已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省（区、市）可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。

此外，《意见》还提出了两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。

通过这些举措，可在一定程度上减少此项改革对地方财政收支的影响。

“地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从‘左口袋’掏到了‘右口袋’，所以没有给地方政府增加新的负担。”吴宏耀认为，通过这几条措施，这项改革对地方财政收支的影响不会太大。