经济日报:下放用地审批权绝不意味着城市可以“摊大饼”

近年来，我国土地制度的一些深层矛盾越发凸显，来自中国广袤土地上的制度改革被寄予厚望，期待能成为激活新生产力的金钥匙。3月30日，自然资源部就《土地管理法实施条例（修订草案）》公开征求意见，农村集体经营性建设用地入市、土地征收过程中要维护农民权益、赋予地方政府更多用地自主权成为此次征求意见稿的亮点。

3月30日，自然资源部就《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）公开征求意见，这意味着新《土地管理法》的细化方案出台，为我国土地制度改革进一步推开奠定了基础。

土地制度是一个国家的基础性制度。这些年来，我国土地制度的一些深层矛盾越发凸显，如因征地引起的社会矛盾较多；农村土地与城市土地难以享有“同权同价”等。时至今日，我国改革正棋至中局，需要更深层次改革释放新的经济增长动能。来自中国广袤土地上的制度改革被寄予厚望，期待能成为激活生产力的金钥匙。

去年8月26日，全国人大常委会第十二次会议通过修改《土地管理法》的决定，自今年1月1日起施行。在此之前，2014年底，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》，在全国开始部署农村土地制度改革试点。2015年2月份，全国人大常委会授权国务院在33个县试点改革。此次《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）公开征求意见是具体的操作指南，其中有哪些改革亮点？对我国下一步土地制度改革有哪些影响？对土地市场和房地产市场有哪些影响？

打通农村和城市边界

在此次发布的实施条例中，农村集体经营性建设用地入市备受关注。改革的核心，是打破多年来农村土地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除制度性障碍。

实施条例明确了集体经营性建设用地入市交易的要求和程序，要求使用集体经营性建设用地必须遵循节约集约原则，优先使用存量建设用地，严格控制新增集体经营性建设用地规模。但是，条例也灵活地作了一项政策安排，即允许采取土地整治等方式开展区位调整，以合理利用集体经营性建设用地。

同时，集体经营性建设用地入市必须符合国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，必须具备3个条件：产权明晰、已依法办理土地所有权登记，具备开发建设所需基础设施配套等。入市土地须报县级政府审查，符合规定的，由县级政府纳入年度建设用地供应计划。

以前，我国原有土地管理法规定，任何单位或个人需要使用土地必须使用国有土地。新修订的《土地管理法》将这一条删除，规定农村集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以出让、出租给农村集体经济组织以外的单位或个人使用，使用者还可以通过转让、互换、抵押方式再次转让。

此前，在土地制度改革的33个试点地区，集体经营性建设用地入市推动了城乡建设用地的统一。自然资源部部长陆昊表示，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，实现了城乡土地平等入市、公平竞争。

集体经营性建设用地入市会不会对土地市场和房地产市场造成较大影响？专家表示，要求入市土地要符合规划，具备开发建设所需基础设施配套，实际上对开发规模作了限制，以防个别地区的激进做法，避免了可能出现的无序供应。

粗略计算，农村集体经营性建设用地存量规模占全国建设用地总量的9%。从总量来看，集体经营性建设用地入市对土地市场影响有限。

需要注意的是，集体经营性建设用地入市，并不是给“小产权房”开口子。此举更多是为工商业提供生产经营用地，并不允许用这些土地搞房地产开发，城里人到农村买房置业是不允许的。

不过，在一些土地供应紧张的大城市，长租公寓、租赁住房可能会成为集体经营性建设用地入市的一大选择。因此，对租房族来说，因供应量增加，房租可能下降。

核心是维护农民权益

实施条例细化了土地征收程序，其核心是维护农民权益。条例明确了土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听证、补偿登记和签订协议等法定程序的具体实施要求。主要包括：发布土地征收启动公告，开展土地现状调查和社会稳定风险评估；组织编制征地补偿安置方案；签订征地补偿安置协议等。

此前，新修订的《土地管理法》首次对土地征收的公共利益作出明确界定，明确只有军事外交、政府组织实施的基础设施建设等6种情况才可以动用国家征收权。同时，新《土地管理法》改变了过去以土地原用途来确定土地补偿标准，代之以区片综合地价。

以往，我国原有的《土地管理法》规定土地征收是城市建设用地的唯一途径。这样一来，当发展需要用地、存量土地又有限的时候，征地范围很难仅局限在公益范围，导致征地范围不断扩大。

有关专家表示，新规定有利于逐步缩小征地范围和规模。同时，更加合理的补偿标准保障了农民基本权益。

条例同时保障了农村村民的宅基地权益，要求在市县、乡（镇）国土空间规划和村庄规划中，科学划定宅基地范围。明确了宅基地申请程序，以及对宅基地自愿有偿退出和盘活利用的要求。

新规定在保障村民户有所居的同时，实现了农村土地节约集约利用。同时，又不硬性要求农民退出宅基地，配套的农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。

赋予地方更多自主权

条例的另一大亮点是，按照“权责对等”原则，赋予地方政府更多用地自主权，比如此前曾引起广泛关注的建设用地审批权下放。

条例规定，要优化建设用地审批内容，简化审批流程，统筹城乡用地计划管理。改革土地计划管理制度，将年度建设用地供应计划纳入土地利用计划。规定各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。同时，特别强调，县级政府应当将集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划。

同时，按照“权责对等”原则，赋予地方政府更多用地自主权。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上城市以及国务院指定城市，涉及将永久基本农田以外农用地转为建设用地的，国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府批准。

自然资源部国土空间用途管制司负责人表示，这项改革一方面赋予省级人民政府更大自主权，大幅提高用地审批效率，另一方面，中央部委可以拿出更多精力有效监管。

该负责人表示，下放用地审批权后，绝不意味着城市可以“摊大饼”了，城镇开发建设仍然必须符合国土空间规划的规模、布局以及城镇开发边界的管控要求，也要符合土地利用年度计划要求。

（原题为《《土地管理法实施条例（修订草案）》公开征求意见