安置对象的确定时点与安置能否以“户”为单位

　　从行政行为的效力层面看，行政行为自送达时起对被送达相对人的权利义务产生实际影响，因此，理论和实践当中，一般均将“送达”作为行政行为生效的始点。具体到集体土地征收过程中，省级以上人民政府作出的征地批复或者征地决定，在依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，以发布公告的方式对被征收人送达后，才能对被征收人发生法律效力，才能导致土地性质的改变，也才能引发安置补偿等一系列后续法律关系。而这也意味着，被征收人只有在征地公告发布后，方可因征地过程中出现的损害自身合法权益的行政行为，通过法定途径寻求救济。如果被征收人在征地公告发布前就安置补偿等事宜向有关部门提出主张，那么该项主张会因为征收行为尚未对其权利义务产生影响而欠缺请求权基础，从而导致被征收人不具备提出主张的资格。因此，将安置对象的确定时点，理解为行政机关第一次发布征地公告之日,从而将该时点与行政行为的生效和被征收人的权利救济相统一，既符合行政惯例和审判实践，也有相应的理论支撑。

　　“按照被征收土地的原用途给予补偿”是安置补偿工作的基本原则，“保障失地农民生活水平不下降”是安置补偿工作的基本目标。具体到住房安置，该项工作的目的在于补偿被征收人原集体土地上房屋被拆除的损失，针对的是原房屋的物权，其功能在于保障被征收人的居住条件不因征收而降低。一般而言，在我国农村宅基地管理所奉行的“一户一宅基”原则及相关制度的作用下，宅基地使用权、地上房屋所有权这些“物权”与“户籍”紧密联系，集体土地征收补偿安置过程当中以“户籍”为单位进行住房安置，既符合农村宅基地管理和使用的现状，也不会出现“户籍”与“产权”关系的对立。因此，以户为单位进行安置，已成为多数地方的习惯做法。但实践当中，各地“户籍”和“产权”管理体系及其相互关系的不顺畅，确实导致了一些符合分户条件且已经合法取得宅基地的村民尚未分户的情况出现。在这种“户籍”与“产权”关系不一致的状况并非村民个人原因所致的前提下，以“户籍”的不独立性否定“产权”的独立性，因习惯做法而忽视个别利益，确有不当。土地征收部门对被征收房屋进行安置补偿时，在以“户籍”为分配原则的同时，对于因“户籍”与“产权”关系不一致导致的单纯以“户籍”为标准安置补偿显失公平的情形，应适当兼顾被征收房屋的“产权”属性，体现出房屋的居住价值，从而确保被征地农民合法权益的最大化。

　　本观点来自：中华人民共和国最高人民法院行政判决书（2016）最高法行再82号