关于强制拆违你不可不知的“催告”和“公告”程序!

　　作者：吴大平、赵雯（济南中院）

　　原载：《山东法官培训学院学报》2019年03期（节选片段）

　　根据行政强制法第35条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。根据该法第44条规定，规定对违法建筑需要强制拆除的，应当由行政机关进行公告，限期当事人自行拆除。这两条法律规定涉及“催告”和“公告”两个拆违程序，二者有何区别，是否都是强制拆除违法建筑前的必经程序，公告的形式和主体如何确定等，制定机关没有明确释法说明，学界和实务界对此也尚未形成统一意见，而这事关拆违程序设置和行政诉讼中司法对拆违的合法性审查，值得深入探讨。

　　　1、催告和公告能否相互替代

　　从文义解释的角度，结合上述两法条的规定，可以看出，二者均有告知并督促当事人自动履行义务的含义，但公告还含有“广而告知”之义，除指向当事人外，还有向社会宣示国家机关对违法建设的态度，以警示他人，因而不能相互替代。从法条的排序和规定内容来看，二者均在行政强制法“行政机关强制执行程序”一章的“一般规定”一节里，应均属于强制执行的共性要求。催告位列该节第2条，针对所有的行政强制执行程序；公告位列该节最后一条，针对违法建筑的强制执行。应理解为，针对违法建筑的强制执行除需遵守一般行政强制执行程序要求的催告程序外，还有公告的特别要求。因此，二者均是行政强制拆违的必要程序，作用不同，不能互相替代。

　　2、公告的目的、形式和内容

　　公告是国家机关对外发布的公文，以公开告知当事人和社会公众相关事项和要求，宣示国家机关相关态度，故形式应当符合国家公文的格式和要求，内容包括发布公告的理由、公告的事项及要求、公告机关和公告日期等，强制拆违公告还应包括当事人的相关权利告知。有观点认为，强制拆违公告应载明下列事项：（1）履行义务人的姓名或名称、违建物地址；（2）强制拆违的理由和依据；（3）强制拆违的时间和方式；（4）申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；（5）强制拆违主体的名称、印章和日期，可供拆违实务提供参考。公告的范围应保障当事人和相关公众在通常情况下能够知晓，如在违建物上张贴，在报纸、电台、网络上公布等等。公告的时间不宜太短，应在法律规定的时间内尽可能长时间发挥作用。

　　3、催告和公告的时间顺位

　　根据前述行政强制法第35条规定，催告应在限期拆除决定后、强制执行决定前作出。该法第44 条对公告时间未作明确规定，但从该条规定公告需要有限期当事人自行拆除的内容，可以推断公告应至少于强制拆除前作出，与限期拆除决定书同时作出也在上述法律规定的期间内。

　　上述规定表明，“两告”作出的时间要求是一个期间，即只要在该期间内作出，就符合法律关于作出时间的规定。据此，拆违实务中，催告可以在限期拆除决定书作出后，在该决定书载明的当事人自行拆除的期限届满前作出，将催告载明的督促履行期限的终点与限期拆除决定书要求当事人自行拆除期限的终点一致。同理，公告也可在催告后、限期拆除决定书载明的当事人自行拆除的期限届满前作出，或与限期决定书同时作出，将公告载明的督促履行期限的终点与限期拆除决定书要求当事人自行拆除期限的终点一致。这个时间既符合法律规定，又能将催告的履行期限、公告的督促时限与限期决定书限定的履行期限重叠，从而加快拆违进程。如果在限期拆除决定书限定的自动拆除期限外，还有催告和公告又相继额外确定的自动履行的期限，则使前一个限定自动拆除的限期失去限期的意义和作用，当事人是否在该期限内自动拆除违建并没有影响，反而不利于当事人自动履行。

　　4、作出催告和公告的主体

　　根据行政强制法第35 条“行政机关作出强制执行决定前，应当先催告当事人”的规定，可以推断出，作出催告的主体是作出强制执行的行政机关。对于作出公告的主体行政强制法第44 条没有规定，但从公告“公开告知”的特点和公告位于行政强制执行程序这一章中，可以推断出公告应当是强制执行程序中的一个步骤，因而应由有权实施行政强制拆违的县级以上地方政府或其责令实施强制拆违的部门。