在楼市调控总目标下实施一城一策

　　10日发布的《中国住房发展总报告（2019-2020）》及十一份分报告全面描述集中反映了从2016年开启的本轮调控，在宏观经济复杂变化的形势下，楼市初步稳定下来，取得了调控初步成功的经验：

　　一是中央坚定决心和保持定力是解决房地产问题的关键。二是将落实地方的主体责任上升到政治高度是调控效果明显的关键。落实地方政府的主体责任，抓住了楼市调控的“牛鼻子”。三是面对复杂环境需要实践中不断创新调控方法。四是“一城一策”要义是目标相同和方法差异的统一。五是制度和机制建设是调控楼市的长久之策。当然，在过去楼市调控中也存在经验教训，多个方面有待持续调整优化和改进完善。总体来看，住房市场稳定是初步的，调控尚未完全到位，进入关键时期，应保持定力、从容应对。

　　2019年，中国楼市年度稳定有降，季度上下波动，空间再度分化，总体迈进调控预设的合理目标。2020年，我国楼市总体上将持续保持稳中有变的走势，时间上降温中还有起伏和波动，空间上城市分化可能持续凸显，风险上总体下降且风险可控。

　　楼市走进调控预期的稳定区间

　　2019年中国楼市年度稳定有降，季度上下波动，空间再度分化，总体迈进调控预设的合理目标。

　　时间上，稳中有变，四季逆转。2018年10月到2019年10月中国楼市经历冬冷、春暖、夏凉、秋凉、冬暖的四季变换，实现了平稳降温过程。价格方面，全国房价增幅经历降、升、降再企稳的过程：同比增幅由2018年10月的9.7%上升到2019年4月的12.5%，随后又平稳波动下降至2019年10月的7.6%。供求方面，销售额变动总体平稳，开发量增速波动较大：其中，需求方面，月度商品房销售额增长率有升有降，总体变动比较平稳。供给方面，新开工面积、施工面积与竣工面积之间的增幅差距由大变小。反映出总体的现房供应在增长，潜在供给又在持续增加。库存方面，待售商品房面积持续下降，但下降由加速转向减速。待售商品房面积由2018年10月的5.28亿平方米逐月递减至2019年10月的4.93亿平方米，同比增速由-12.40%变动至-6.57%。2019年2月至10月，现房存销比由17.94（月）持续下降到15.92（月），已处于6至18个月的合理区间。期房存销比由2016年的3.1（年）下降至2017年的2.8（年）和2018的2.7（年），但到2019年逆势上升至3.0年，期房去化压力较之前有所增加。房地产投资总体变动比较平稳，对经济增长出现负贡献：全国房地产开发投资额增幅变动平稳，同比增长从2018年10月的7.7%变动至 2019年10月的8.8%。2018年全年和2019年前三季度房地产投资对经济增长的贡献分别为1.04和-1.14个百分点。2019年前三季度贡献为负的主要原因在于季度资本形成总额对国内生产总值增长贡献率出现了大幅下降，由2018年第三季度的31.8%下降到2019年第三季度的19.8%。房地产租赁市场整体平稳回温，城市层级性分化明显：2018年11月至2019年9月，一线城市住房租赁市场价格指数持续上升，回温明显。二线城市住房租赁价值指数则保持下降态势，呈现了不同层级城市住房租赁市场“冷热不均”。

　　空间上，降温明显，分化再现。第一，总体降温明显，房价增长率的空间差异有所扩大。表现为房价总体下降城市数量和下降速度超过去年同期，总体房价水平的空间分布演变比较平缓，增长率的空间差异有所扩大。

　　第二，一、二线城市增速同频回升，三、四线城市增速共同收窄。一线城市房价水平大幅领先其它层级城市。一线二线城市房价增速缓慢上升，三线四线城市房价增速有所回落，二者之间的差距由大变小。

　　第三，房价水平区域差异大，房价冷暖在东部和中西部地区间转换。东部地区城市房价大幅领先。南北方城市房价水平差异突出。东部地区房价增速变动相对平稳，中西部和东北地区增速明显下降。房价冷暖在东部地区和中西部地区间转换。

　　第四，城市群房价增速总体放缓，中心城市增速有所上升。城市群与非城市群城市间房价差异稳定，城市群总体增速放缓。城市群中心城市房价水平显著高于非中心城市。城市群中心城市房价同比增速回升，非中心城市房价增速有所下降，不同类型城市群表现存在差异。

　　综合以上变化及其最近几年的变化轨迹发现，中国楼市具有一些规律性特点和变化趋势：第一，增幅变化的短周期仍为2-3年，但波动正变得平缓。第二，季度变化始终存在但近年来变化更为平缓。第三，房价增长与经济增长的相背而行转向相向而行。第四，房地产开发投资增长在下降后总体比较稳定。第五，空间差异从连续性分化向间歇性分化转变。

　　持续调控的力度和节奏决定楼市年稳季变

　　分析原因发现：总体上，面对复杂严峻的国内经济形势，中央调控持续给力不动摇，基础制度改革迈出重要步伐，效果显著，值得点赞。具体看，持续调控的力度和节奏直接和间接影响金融机构等市场的行为和预期，导致总体稳定的前提下，楼市冬冷、春热、夏暖、秋凉，楼市年稳季变。第一，国内外宏观经济环境变化对楼市及预期产生负面影响。宏观经济持续下行对预期产生不利影响。中美贸易摩擦给市场造成了一定影响。第二，政府调控精准发力连同制度改革深化共促“房住不炒”。中央层面保持持续高压态势，房地产调控没有松懈。行政约谈与问责发力，震慑地方政府。此外，金融监管持续从严推进、土地调控机制显著完善、财税制度迈出重要步伐、区域发展规划不断出台、地方政府持续调控和“一城一策”探索等，皆促进“房住不炒”的实现。总体来看，过去一年政府持续的住房调控政策发挥关键作用，达到预期的效果。第三，微观主体行为变化引发楼市季节性变动和空间分化。金融机构的信贷掌握经历了持续从紧的变化。2019年前三季度地方政府炒地行为明显收敛。住户部门对房价预期和购房意愿基本稳定，但是住户部门购房能力受到限制。住房销量波动和资金增长的变化决定开发商购地积极性变化。

　　经验总结发现：从2016年开启的本轮调控在宏观经济复杂变化的形势下坚持了下来，楼市初步稳定下来，取得了初步的成功，积累一定的经验：

　　一是中央坚定决心和保持定力是解决房地产问题的关键。二是将落实地方的主体责任上升到政治高度是调控效果明显的关键。落实地方政府的主体责任，抓住了楼市调控的“牛鼻子”。三是面对复杂环境需要实践中不断创新调控方法。四是“一城一策”要义是目标相同和方法差异的统一。五是制度和机制建设是调控楼市的长久之策。当然，在过去楼市调控中也存在经验教训，多个方面有待持续调整优化和改进完善。总体来看，住房市场稳定是初步的，调控尚未完全成功，进入关键时期，应保持定力、从容应对。

　　2020年楼市年稳季变和持续分化

　　国内外宏观经济形势错综复杂，房地产局部泡沫高悬，楼市预期不仅更加重要，也更加敏感和多变，楼市未来一切皆有可能。尽管未来预期和市场走势还有待观察，但课题组判断和预测：总体上持续保持稳中有变的走势。在没有重大政策转向和意外事件冲击的情况下，总体市场继续保持降温通道，不会出现剧烈的波动。时间上，降温中还有起伏和波动。稳中有变，升降交替，春夏秋冬，四季波动。空间上，城市分化可能持续凸显。未来一年，一、二线城市总体上市场上行压力有一定增加，价格、销售和投资增幅有波动，趋势是增长主导。三、四线城市市场向下的压力再增加，库存可能再度增加。风险上，总体下降且风险可控。但同时也存在着楼市的个别领域、环节、主体和区域的风险放大的可能性。

　　走势预测的三个依据：年度总体稳定的因素有：第一，中国目前处于城镇化率30%至70%的快速发展区间，未来还有一定的需求潜力。第二，中国经济具有较强的韧性。第三，炒房的利益机制依然存在。第四，楼市调控不太可能放松。季节变化的因素有：一是市场环境及预期不断变化，楼市将处在波动运行之中。二是调控政策或根据楼市当期和未来可能的变化而适时微调。空间分化的因素有：其一，一、二线城市需求仍有较大潜力，尤其是土地、住房供给短缺矛盾没有解决。其二，三、四、五线城市情况相反，经过上一轮“超好”发展，不仅房价涨幅较大，土地、住房供给增加，这有可能会形成新一轮库存。其三，由于不同城市经济发展的不同步以及住房市场供求矛盾程度的差异在短期内尚难缓解或扭转，一、二线城市、东部城市、都市圈城市群、特殊资源城市与四、五线及以下、西部东北城市、城市群以外、资源枯竭城市的分化将持续。当然，楼市还存在一些不确定性，即下挫和反弹的风险。

　　未来几年中国处在楼市调控的机遇期和关键期

　　第一，房地产已成为经济健康发展的羁绊。稳增长方面，房地产对经济增长的净贡献已由正转负；惠民生方面，房地产对整体的住户部门的生计产生了双重影响；调结构方面，房地产对结构调整和产业升级起到阻碍作用；防风险方面，房地产风险是中国经济的重要风险源；促改革方面，住房改革是供给侧结构性改革的重点。第二，未来两年是楼市调控的关键期。楼市调控是国家的一个重大战略操作，是塑造高质量发展的新动力、新机制、新引擎和新路径。调控能否成功不仅关系重大而且在此一举。楼市调控的机遇窗口将在2025前后关闭，住房发展的巨大潜力和预期将在2025年前后改变。此外，完成楼市调控操作并发挥作用需要一定时间。

　　分析问题提示风险：楼市调控面临剧烈波动可能的风险和五大主体考验。楼市调控面临剧烈波动的风险主要包括：外部环境和楼市自身变动带来的风险、预期调整带来的楼市剧烈波动风险、调控政策调整引发的市场波动风险、制度改革带来次生楼市波动风险加大。如果上述风险共振和叠加，将给楼市和宏观经济发展形成严峻挑战与威胁。楼市调控使五大主体面临严峻风险考验即考验地方政府、住户部门、开发企业、金融机构和国家调控部门。上述风险和考验，一方面显示楼市必须持续调控不动摇、相应制度机制改革再深化的必要性，另一方面警示相关调控部门要讲求调控的艺术，在楼市调控的中流击水之处保持稳行船的从容与定力。尊重市场规律，结合中国国情，坚持“干中学”并不断总结经验教训，在实践中探索、学习、创造并掌握高超而精湛的技术，与时俱进地合理调整、改进和优化楼市调控的方式、方法与机制。

　　楼市调控的中流击水与从容应对

　　面对楼市内外环境复杂多变、各种舆论甚嚣尘上，课题组基于楼市发展特征、调控经验、未来预测和重要判断，呼吁并建议：楼市调控不动摇，中流击水从容应对。第一，构建房地产与宏观经济的新型关系，稳步迈向高质量发展。妥善应对问题挑战。重塑房地产与宏观经济的关系。让住房回归到民生的初心、居住的功能。让稳增长与稳楼市并进，促进房地产的转型升级带动整体结构的调整。让房地产在调控中迈向高质量发展。第二，坚持调控不动摇，倒逼市场主体改弦更张。提升政治站位，凝集全社会强大共识。明确目标，把握节奏，保持韧性。保持定力，把握力度，用好极限施压。妥善管理减弱预期的波动。做好防控楼市双向剧烈波动预案。第三，坚持“一城一策”，完善调控机制。完善“一城一策”全国市场监管体系。健全“一城一策”的住房、土地、金融的联动机制。探索土地、财税和金融的“一城一策”政策。第四，加快基础性配套制度改革，引导市场主体改弦更张。加快土地制度改革，重点加快集体建设用地转让和入市的制度落地、完善土地供应及利用管理机制。规范并扩大市政债券融资。加快财税体制改革步伐。第五，加快住房供给侧结构性改革，绘制楼市新基因图谱。以产权化为主线，构建中国住房的供应体系。以城镇化为基础，构建中国住房的空间体系。以智能化为目标，构建中国住房高质量的产品及产业体系。

　　（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院、中国社科院城市与竞争力研究中心）