守护好“一湖四水 ”需法治保障

原标题：守护好“一湖四水”需法治保障

湘、资、沅、澧四水从东南到西北依次贯穿于湖南省境，汇于洞庭湖后导入长江。“一湖四水”犹如湖南体内的经络，串起湖南的寸寸土地，其重要意义不言而喻。

湖南省委、省政府为推动长江经济带发展，出台了系列举措，“一湖四水”生态治理取得了一定成效。但应清醒认识到，因长期高负荷发展，“一湖四水”流域积累的环境污染和生态破坏问题依然比较复杂和突出。解决环境污染和生态破坏的问题，除技术、资金等支持外，还需要有强有力的法治保障。

健全水环境保护法律体系

现行涉水法律体系已基本形成但仍不健全。一是法律体系结构不平衡，缺少涉水的综合性条例。二是内容不完善。比如有的地方局限于现行的法律进行管理，存在一个部门不上岸、一个部门不下水的弊端。

对此，笔者建议，要按照“一河一策”“一湖一规”的原则，以《湖南省环境保护条例》综合性基本立法为顶层设计，以《湖南省水保护条例》综合性单项立法为四梁八柱，以《湖南省湘江保护条例》和《湖南省洞庭湖保护条例》特定流域、湖泊综合性立法为坚实基础，构建湖南省一体化的水保护法律体系。

具体来说，要实行“两个出台”“两个修订”。“两个出台”是出台《湖南省水保护条例》《湖南省洞庭湖保护条例》。《湖南省水保护条例》既涉及水污染防治，又涉及水资源保护，是综和性立法。《湖南省洞庭湖保护条例》既涉及到生态保护，又涉及到绿色发展，是综合性立法。“两个修订”是修订《湖南省环境保护条例》和《湖南省湘江保护条例》。要在立法原则、管理体制和制度设计方面修改完善，从法治上解决“治水”综合治理中的各种矛盾。

建立统一的综合性监管机构

当前，对水的保护和管理最明显的问题就是多元和分散管理，导致执法不统一、执法效果差。

一是行政管理分割。针对洞庭湖，湖南管理采用三市（岳阳、常德、益阳）一区（望城）管理模式，尽管湖南省发展与改革委员会设有洞庭湖生态经济区发展处，但其职能仍有很大局限性。二是自然资源要素分散。湖南省现行的治水管理，均将江、河、湖等人为切割，把流域本该一体的水、渔、野生动植物、水域岸线等环境要素分散管理。各管理部门之间存在着明显的职能重叠、交叉问题。

事实上，针对自然要素的系统性和整体性，河、湖、江建立统一的综合性监管机构，国内外已经开始了探索。笔者建议，“一湖四水”应作为湖南省政府的下设机构，将分散在各行政区域、行政管理部门的生态环境保护职能乃至自然资源管理职能集于一体。这既可解决各行政区域执法不统一问题，又能解决资源分散管理、联合执法难的问题。

探索建立专门化司法机制

由于生态系统具有整体性、跨行政区域性的典型特征，传统的以消极司法为理念、以行政区划为管辖基准、以三大诉讼分离审理为模式的司法制度难以在相关案件处理中发挥有效作用。2015年以来，湖南省高级人民法院结合河长制的推行，在“一湖四水”均设立专门环境资源法庭，迈出了跨行政区域环境案件集中管辖第一步。但目前这种设置仍面临一些问题，如财政支出与机构建制上的依附性，有损“一湖四水”环境资源法庭司法裁判的独立性。

笔者建议，改财政支出及人事任免的横向管理模式为纵向管理，即垂直管理模式。“一湖四水”的环境资源法庭人财物的供应权与决定权由湖南省高级人民法院统一管理。同时，要严格法官录用制度、建立法官职务保障及待遇保障制度、淡化法院系统内的行政化，建立环境资源法官的独立保障机制。在条件成熟时，探索设立“一湖四水”的环境资源法院。

作者系湖南省生态环境保护法治研究中心首席专家、湖南师范大学教授。本文系国家社科基金重点项目“流域一体化治理的法律机制研究（15AZD067）”的阶段性成果。（李爱年）